Het einde van de ontwikkelingssamenwerking?

In dit artikel wil ik kort de geschiedenis schetsen van de mondiale armoedebestrijding. Ik wil eindigen met een positieve noot. Als men zich eindelijk zou kunnen toespitsen op de structurele oorzaken van armoede en onderontwikkeling, dan zou deze VN-mislukking nog een goed resultaat kunnen hebben.

Toen in 2000 de Millenniumdoelstellingen (MDG’s) werden goedgekeurd op een Algemene Vergadering van de VN, dachten velen dat de wereldorganisatie wel borg zou staan voor een correcte naleving van alle gemaakte beloften. Tegen 2015 zou de extreme armoede met de helft teruggedrongen worden, de kinder- en de moedersterfte zouden verminderen, HIV/Aids zou worden bestreden, lager onderwijs voor jongens en meisjes veralgemeend, de biologische diversiteit zou worden beschermd en de rijke landen zouden een heus partnerschap aanbieden om de arme landen op weg naar ontwikkeling te loodsen.

De jongste VN-top - de grootste ooit, zo werd gezegd - zette de puntjes op de ‘i’. De wereldgemeenschap van staten herhaalt haar belofte om de millenniumdoelstellingen te verwezenlijken, maar weet dat ze niet gehaald zullen worden. Er komt geen extra geld op tafel. Is dit nu enkel de schuld van de Verenigde Staten? Hoe moeten we dit beoordelen? Om die vragen te beantwoorden wil ik kort de geschiedenis van de mondiale armoedebestrijding in herinnering brengen.

Een beetje geschiedenis

Het klopt niet dat er vroeger geen aandacht zou geweest zijn voor sociale kwesties in de ontwikkelingssamenwerking. De meeste aandacht ging weliswaar naar economische ontwikkeling, omdat de arme landen dachten dat ze geen politieke rol in de wereld konden spelen als ze niet ook economische macht zouden hebben. Sociaal beleid was echter een interne aangelegenheid en het antwoord op de vraag naar een oplossing was ‘nationale ontwikkeling’. In 1990 werd het antwoord: ‘armoedebestrijding’. ‘Ontwikkeling’ verdween naar de achtergrond en hield op een nationaal, collectief emancipatorisch project te zijn.

Het was de Wereldbank die in 1990 de armoedebestrijding op de mondiale politieke agenda plaatste. Begin van de jaren ’90 werd een conceptueel kader uitgewerkt dat zeer duidelijk alle ideologische kenmerken van neoliberaal beleid in zich droeg. Armoede werd in wezen toegeschreven aan het gebrekkig functioneren van de markt en aan het feit dat arme mensen om allerhande redenen - onderwijs, gezondheid, discriminatie - geen toegang hadden tot de markt. In de voorgestelde armoedestrategie vielen twee dingen op. Ten eerste was armoedebestrijding geen kwestie van sociaal beleid. Sociale zekerheid, minimumlonen en een gereguleerde arbeidsmarkt werden vooral als oorzaken van armoede gezien. Een doelgerichte armoedebestrijding moest in de plaats komen van een universele sociale ontwikkeling. Ten tweede werd die armoedebestrijding gekoppeld aan de toen oprukkende mondialisering. Armoedebeleid begon met macro-economische stabiliteit en open grenzen. Er werd niets veranderd aan de ‘structurele aanpassingen’ die in de jaren ’80 werden ingevoerd. Alles wees er op dat de ‘armoedebestrijding’ enkel bedoeld was als vertoog om de neoliberale mondialisering makkelijker ingang te laten vinden.

De sociale top van 1995 over sociale ontwikkeling laat duidelijk de spanningen zien tussen een sociaal beleid en de neoliberale behoeften. De VN organiseerde in de jaren ’90 een hele reeks grote conferenties waarmee zij hoopten om de ontwikkeling en de solidariteit nieuw leven in te blazen na de val van de muur. Het actieprogramma van Kopenhagen bevat drie evenwichtige hoofdstukken over armoedebestrijding, werkgelegenheid en sociale integratie. Maar tegelijk wordt alles gekoppeld aan begrotingsevenwicht en internationale handel. Het deed veel twijfel rijzen over de mogelijkheden van de rijke landen om hun beloften waar te maken.

In 1999 sluit ook het IMF (Internationaal Muntfonds) zich aan bij de mondiale armoedebestrijding. De ‘Faciliteit voor Structurele Aanpassingen’ wordt een ‘Faciliteit voor Groei en Armoedebestrijding’. Voortaan moeten de arme landen die een schuldherschikking of een goedkope lening willen een ‘strategiedocument voor armoedebestrijding (PRSP) indienen. Wie alle documenten aandachtig leest, kan zien dat het geenszins de bedoeling is het beleid grondig te veranderen, maar dat er enkel een ‘armoede-etiket’ wordt gekleefd op het ‘structurele-aanpassingsbeleid’. De enige wijziging is dat men opnieuw meer aandacht gaat besteden aan de staat, en dat men zegt het belang in te zien van ‘ownership’ en ‘participatie’. Dat klinkt zo goed, dat velen weer alle reserves overboord gooien en entoesiast mee op deze PRSP-trein sprongen.

Nu, vijf jaar later, blijkt overduidelijk wat ook in 1999 al kon worden gezien. De meeste PRSP’s bevatten eisen voor privatiseringen, strenge regels voor het begrotingsbeleid en nooit of te nimmer bijvoorbeeld een eis om bedrijfswinsten opnieuw te laten investeren in de arme landen. Men vindt er ook nergens iets over de manier waarop arme mensen aan een inkomen kunnen geraken. Het inkomen wordt nog enkel voor de statistieken gebruikt, en is volledig verdwenen uit de alsmaar subjectiever wordende armoededefinities. Het inkomen is een verantwoordelijkheid van arme mensen zelf geworden. Herverdeling is van de agenda verdwenen.

In 2000 worden dan de ‘Millenniumdoelstellingen’ goedgekeurd bij de VN. Het zijn erg bescheiden doelstellingen die al in 1996 door de OESO als ‘ontwikkelingsprogramma’ voor de 21ste eeuw waren voorgesteld. Met de actieprogramma’s van de grote conferenties hebben ze bijna niets meer te maken. Het is een zoveelste stap achteruit in de ambities van de ontwikkelingssamenwerking. Wie de extreme armoede op 25 jaar tijd met de helft wil verminderen, staat nog altijd toe dat de andere helft crepeert. ‘Extreme armoede’, aldus Kofi Annan, ‘is een doodvonnis’. Meer dan een half miljard mensen kan verder blijven sterven aan honger, diarree en perfect geneesbare ziekten. Wie aan de extreme armoede ontsnapt kan het grote leger van gewone armen vergroten dat nu zowat de helft van de wereldbevolking omvat.

2005 zou het jaar worden waarin een eerste balans werd opgemaakt van deze mooie plannen. In januari 2005 werd in Porto Alegre - het mekka van de andersmondialiseringsbeweging - een ‘Global Call voor Action Against Poverty’ gelanceerd. Honderden ngo’s en sociale bewegingen sloten er zich bij aan. Wie opmerkte dat dit toch weinig vandoen had met de ‘andere wereld’ waarvoor werd gestreden, werd verontwaardigd weggehoond. Begin juli marcheerden honderdduizenden activisten in Gleneagles, Schotland om de G8 - de club van rijkste landen - aan hun beloften te herinneren. ‘Make Poverty History’ was de strijdkreet van de Britse ngo’s. De grote helden werden Bono en Bob Geldof. Over de verwevenheid van verschillende grote ngo’s met de Wereldbank, de regering Blair en enkele grote multinationals, werd zedig gezwegen. Men moet toch íets over hebben voor de armoede.

Was het resultaat van de G8-top ontgoochelend, de VN-bijeenkomst geeft zowat de doodsteek aan de armoedebestrijding. Kofi Annan stelt in zijn voorbereidend verslag ‘In larger freedom’ nog duidelijk dat de millenniumdoelstellingen slechts een onderdeeltje zijn van een ruimere ontwikkelingsagenda die zich baseert op de verschillende VN-conferenties van de jaren ’90. Ook het ontwerp-slotdocument verwees naar die conferenties. In het goedgekeurde slotdocument is die verwijzing verdwenen. Er wordt nog wel gesproken over de millenniumdoelstellingen, er is zelfs een verwijzing naar de reproductieve gezondheid van vrouwen en naar ‘decent werk’ - een eis van de vakbonden - opgenomen in de tekst, maar er zijn geen nieuwe beloften gemaakt voor de financiering van al dat moois. Bob Geldof, Commissievoorzitter Barroso, Tony Blair en de ngo’s plengen een traan. Dit hadden ze niet verwacht. De VS worden nu met de vinger gewezen, omdat zij het zijn die in laatste instantie met 750 amendementen op het ontwerp van slottekst zijn aangekomen.

Besluit

Wat moeten we hieruit besluiten?

Ten eerste is het duidelijk dat de VS een zware verantwoordelijkheid dragen voor de mislukking van de top. Ambassadeur Bolton -een notoir tegenstander van de VN - werd per decreet aangesteld door president Bush omdat het US-Congress zijn benoeming niet wilde goedkeuren. De VS houden niet van de VN, dat valt uit de tekstwijzigingen duidelijk af te leiden. Verschillende verwijzingen naar het multilateralisme werden geschrapt, ook de toevoeging dat de VN er de kern van vormen. Het hele hoofdstuk over ontwapening en non-proliferatie werd geschrapt. Maar het is misleidend de VS alléén schuldig te verklaren. Alle rijke landen hebben boter op het hoofd.

Nergens werd dit duidelijker dan op de G8-top. Daar werd na jarenlange mobilisaties van ngo’s en sociale bewegingen eindelijk voor het eerste een zeer beperkte kwijtschelding van schulden toegestaan. Maar onmiddellijk na de top werd duidelijk dat er geen geld voorhanden was om dit te financieren. De Wereldbank en het IMF - met de Belgische directeur op kop - maakten bezwaren tegen de gemaakte beloften. Vandaag is er nog steeds geen akkoord.

Er werd op de G8-top ook beloofd de ontwikkelingshulp met 50 miljard op te trekken tegen 2010. Ook mooi, ware het niet dat een aantal landen zoals Japan en Rusland al gezegd hebben dit te zullen financieren met ... kwijtschelding van schuldenlasten. In de praktijk betekent dit dat de arme landen geen cent van het geld zullen te zien krijgen.

Wat de millenniumdoelstellingen betreft moet gesteld worden dat al in 2000 duidelijk was dat ze nooit zouden gehaald worden. Enkel in China en Indië vermindert de armoede, twee landen die niet aan de wetten van de Wereldbank en het IMF zijn onderworpen. In Latijns Amerika stagneert de armoede, in Afrika blijft ze toenemen.

Er is ook niet de minste reden om zich vrolijk te maken over de doelstellingen zelf. Ze zijn lang geen ‘ambitieus ontwikkelingsprogramma’ zoals men ons korte tijd geleden nog vertelde. Door de aanpassing van het referentiekader moet de extreme armoede in feite slechts met 19 % verminderd worden! Maar zelfs dat halen we dus niet.

De belangrijkste kritiek is echter dat de rijke landen nu al twintig jaar lang de ambities voor de ontwikkelingssamenwerking aan het reduceren zijn. Wie herinnert zich niet de door de VN goedgekeurde teksten over een ‘nieuwe internationale economische orde’? Kort daarop brak de economische crisis uit, de structurele aanpassingsprogramma’s werden ingevoerd en ontwikkeling werd ‘armoedebestrijding’. Die armoedebestrijding werd uiteindelijk herleid tot ‘millenniumdoelstellingen’, en nu komen ook die in gevaar.

Ondertussen wordt wel duidelijk dat het beleid van de Wereldbank, het IMF en de WTO bijzonder coherent is. Men werkt aan de verwezenlijking van een wereldmarkt, met een redelijk uniform‘goed investeringsklimaat’ voor multinationale bedrijven en een ‘goed bestuur’ in arme landen. Nationale overheden worden weer versterkt om een concurrentie tussen landen mogelijk te maken. Zo ontstaat er een neerwaartse spiraal die meer armoede veroorzaakt dan er ooit kan worden opgelost. De onstabiliteit die daardoor ontstaat moet worden tegengegaan met een ‘veiligheidsbeleid’. Meer en meer wordt ‘ontwikkeling’ weer gekoppeld aan ‘veiligheid’ en niets wijst er op dat dit een positieve evolutie wordt.

Ontwikkelingssamenwerking wordt meer en meer herleid tot maatregelen voor het bedrijfsleven. De Wereldbank is begonnen met de voorbereiding op een privatisering ervan. Men pleit voor meer concurrentie tussen autonome ontwikkelingsagentschappen.

Willen we een dergelijke evolutie? Hoe kijken de ngo’s er tegen aan? Is het niet dringend nodig weer even de structurele oorzaken van armoede en onderontwikkeling te bekijken? Mocht dat mogelijk zijn, dan zou de mislukking van de VN-top nog een positief besluit kunnen hebben.

Al te lang hebben de ngo’s zich blij gemaakt om wat eigenlijk een stap terug was in het beleid. Vandaag is 11.11.11 al heel wat kritischer voor de MDG’s dan één jaar geleden. Maar niet iedereen beseft dat armoedebeleid geen ontwikkeling is en dat de Wereldbank ook niet van plan is om iets aan de structurele oorzaken van armoede te doen. Armoede is een consensusthema. Het is begrijpelijk dat velen a priori erg positief staan tegenover elk armoedeverhaal. Maar een lucide analyse van wat er eigenlijk wordt gezegd, kan veel illusies voorkomen. Armoedebestrijding is nooit progressief als niet tegelijk de ongelijkheid wordt aangepakt.

(Uitpers, nr. 68, 7de jg., oktober 2005)

Francine Mestrum is auteur van het recent verschenen ‘De rattenvanger van Hamelen. De Wereldbank, armoede en ontwikkeling’ . Zie ook www.uitpers.be voor een bespreking van dit boek.