Mogelijkheden en beperkingen van het participatieve budget

De uitdaging van de participatieve democratie

Binnen het kader van de parlementaire democratie is poli­tiek een zaak van de ’gekozenen door het volk’, ambtenaren en diverse experts. Zij beslissen wat goed is voor het volk en hanteren met verve argumenten die gericht zijn tegen de directe deelname van het volk aan de politieke besluitvorming. Zo wordt dikwijls het argument van de ’efficiëntie’ gebruikt: directe democratie zou beslissingsmacht in de handen van onbevoegden leggen wat slechts in wanbeheer, eindeloos gepalaver en geruzie en uiteindelijk maat­schappelijke chaos kan uitmonden. In Porto Alegre heeft men echter aangetoond dat directe democratie niet per se een remmend hoeft te werken op de administratieve efficiëntie. Het Parti­cipa­tieve Budget fun­geerde er als een ’project’ dat de gehele administratie stimu­leerde om het beter te doen. De verschil­lende administratieve diensten kregen een beter zicht op de noden van de verschil­lende wijken en ook de doorzichtelijkheid van het gemeentelij­ke beleid werd erdoor gediend. Een ander argu­ment tegen de directe democratie is dat van de ’represen­tati­viteit’. Zo wordt opgeworpen dat slechts een miniem percentage (ongeveer 5% op jaarbasis) van de burgers van Porto Alegre heeft deelge­nomen aan één of andere ’volksvergadering’. Geeft men op die manier niet de macht aan een ’militante minderheid’ die zich laat leiden door een verborgen politieke agenda of door privé-belangen waardoor het ’alge­meen belang’ uit het oog verloren wordt? Is dan de representa­tieve democratie niet verkieslijker, omdat die tenminste nog toelaat dat de ’zwijgen­de’ meerderheid op regelmatige tijdstippen haar mening kwijt kan in het stemhokje? Het zijn dan immers niet ’de’ inwo­ners van de stad die het beleid bepalen, maar wel ’sommige’ inwoners. Waar halen die ’sommi­gen’ het recht van­daan om in naam van allen te spreken?

Men zou kunnen stellen dat binnen de directe democratie alle burgers die dit willen het beleid mee kunnen bepalen, dit in tegenstelling tot het verborgen censuskiesrecht van de parlementaire democratie (hoeveel laaggeschoolden worden er bijvoorbeeld in het parlement gekozen?). De kwantitatieve toename van het aantal politiek actieve burgers kan alleen maar de kwaliteit van het beleid ten goede komen. In Porto Alegre fungeert het Partici­patieve Budget verder ook als een vorm van ’positieve discri­minatie’ (vergelijkbaar met het ‘ritssluitingsprincipe’ (man-vrouw-verte­genwoordiging) in de parlementaire democratie voor zwakkere maatschappelijke groepen die nu rechtstreeks het beleid kunnen richten op hun belangen. Ook zou je kunnen stellen dat de woordvoerders van het Participatieve Budget representatiever zijn dan gekozen politici, omdat ze uit het volk zelf voortkomen (en daar ook blijven fungeren) en dik­wijls - in sociaal opzicht - veel gelijkenis vertonen met de wijk- en buurtbewoners die hen naar voren geschoven hebben. Tenslotte is het ook zo dat de macht van de participatieve woordvoerders steeds tegengewerkt wordt door de macht van de gekozen instanties (burgemeester en gemeente­raad), zodat ze nooit in staat zijn op eigen houtje ’verder’ te gaan dan de maatschappij wil.

Een positieve beoordeling van de participatieve democratie in Porto Alegre betekent echter niet dat dit experiment in direc­te democratie zonder meer overgeplant kan worden in andere maatschappelijke en historische situaties. Het succes van de Braziliaanse Arbeiderspartij en haar politiek project moet begrepen worden tegen de historische achtergrond van het failliet van de militaire dictatuur, de zware financieel-economische crisis waaronder het land gebukt ging en het ongenoegen van de burgers over het corrupte traditionele poli­tiek bedrijf. De burgers waren bereid om een radicaal alterna­tief een kans te bieden (waarbij ook de ondersteunende rol van een geradicaliseerde basiskerk niet vergeten mag worden). Politiek gezien speelde de ’presidentiële’ oriëntatie van de Braziliaanse constitutie (met veel macht voor de president, de gouverneur en de burgemeester) in de kaart van een relatief kleine, maar militante partij als de Arbeiderspartij. Ook liet het gemeente­lijke ’spoil-systeem’ toe dat de burgemeester honderden militanten van de Arbeiderspartij aanwierf die het Participatieve Budget met veel overtuiging en toewijding in de praktijk brachten. Andere belangrijke contextuele factoren waren: de relatief gunstige soci­aal-economische situatie van Porto Alegre en het pragmatisch karakter van de nieuwe bestuursploeg van de Arbeiderspartij die zich niet vastpin­de op dogma’s, maar bereid was van haar fouten en mislukkingen te leren.

Participatieve democratie is geen blauwdruk

Het succes van het participatieve budget in Porto Alegre is in de eerste plaats te verklaren, doordat men erin slaagde een efficiënt besluitvormingsproces te ontwikkelen waardoor einde­loze palaverpartijen zonder concrete resul­taten vermeden konden worden. Dat werd gedaan door het participatieve proces in verschillende fasen op te delen die elk binnen een vast tijds­bestek afgehandeld moesten worden (het kiezen van afge­vaardig­den, het opstellen van prioriteitenlijsten, enzovoort). Even belangrijk was de uitwerking van technische criteria (aantal inwoners per district, objectieve noden, ...) die toelieten een billijke keuze te maken tussen de voorgestelde projecten. Dit is dus iets anders dan een ’spontaan radensys­teem’ zoals het dikwijls opgevoerd wordt in de gauchistische traditie. Directe democra­tie kan wel ’spontaan’ in de geschie­denis opduiken (Franse revolutie, de Parijse Commune, de Russische revolutie, de Spaanse revolutie, de Hongaarse op­stand, enzo­voort), maar is slechts werkzaam op lange­re termijn indien het in de loop van zijn ontwikkeling ’ge-regeld’ wordt.

De spelregels die toegepast worden, zijn door de burgers in de raden bespro­ken en goedgekeurd. Het gaat deels om een procedurele benadering (direc­te democratie gebaseerd op een vast regelsys­teem) die echter tegelijkertijd een louter pe­bliscitaire benadering (waarbij van bovenaf beslis­singen aan de bevolking ter goed­keuring worden voorge­legd) overstijgt. Er bestaat dus geen blauwdruk van een directe democratie die door een voorhoede gedecreteerd kan worden; zij moet zichzelf in de loop van haar ontwikkeling creëren, nieuwe wegen bewan­de­len en indien nodig bijsturen. Het gaat om een open proces waar­van de eindbestemming niet op voorhand vastligt.

Participatieve democratie en sociale ongelijkheid

Een veel gehoord argument tegen de directe democratie is dat zij meer macht zal geven aan groepen die nu reeds over veel macht beschikken. Zo zijn de geschoolde middenklassen beter in staat hun stem te laten horen in de volksvergaderingen dan bijvoorbeeld arbeiders of werklozen en tewerkgestelden in de informele sector (straatverkopers, vuilnishergebruikers, ...). Zij beschikken immers over meer vaardigheden (in het openbaar spreken), over meer vrije tijd en mobiliteit (auto) en over meer cultureel (kennis) en sociaal kapitaal. Mensen die in een dagelijkse overlevingsstrijd gewikkeld zijn, hebben niet de ’luxe’ om tijd en energie te steken in projecten waarvan het resultaat onzeker is of slechts in de (verre) toekomst tast­baar zal worden. Bovendien ontbreekt het zwakkere groepen dikwijls aan het nodige zelfvertrouwen om op publieke plaatsen hun stem te laten horen. Men moet er al van overtuigd zijn dat de eigen mening evenveel waard is als die van een leraar of van een dokter en men moet dan ook nog de moed vinden om die mening in het openbaar te verdedigen.

Toch blijkt uit sociaal onderzoek (o. m. van de sociologe Rebecca Abers) dat het participatieve proces in Porto Alegre niet beheersd werd door de geschoolde en welgestelde lagen van de bevolking. Zo was 40% van de deelnemers aan de bijeenkom­sten van het Participatieve Budget in 1995 arm (met een inko­men gelijk aan of minder dan het bestaansminimum) en verdiende 18% net iets meer dan het bestaansminimum. Wat de scho­lings­graad van de participanten betreft: 42% had de volle­dige cyclus van het Lager Onderwijs (8 jaar in Brazilië) niet afgemaakt, 12% had enkel een diploma Lager Onderwijs, 18% een diploma Secundair Onderwijs en 14% had onderwijs op universi­tair niveau gevolgd. Het plaatje ziet er echter anders uit als we de bijeenkomsten bekijken die boven het wijkniveau uitgaan en als we nagaan hoe de diverse mandaten van het Participatie­ve Budget ingevuld worden. Dan zien we opnieuw een oververte­gen­woordiging van geschoolde arbeiders en middengroepers (o.a. onderwijzers en leraren).

De oorzaak van die opvallende aanwezigheid van zwakkere bevol­kingsgroepen moet gezocht worden in de bewuste politiek van de gemeentelijke overheid om de kosten verbonden aan het partici­patieve proces zo laag mogelijk te houden en de voordelen goed zichtbaar te maken. Wat de kosten betreft: de gemeente stuurde haar ambtenaren en technici naar de verschillende districten en wijken in plaats van de inwoners te vragen zelf naar het (verafgelegen) centrum te komen. Belangrijk was ook de werving van een paar honderd politiek gemoti­veerde buurt-animatoren die de bewoners aanmoedigen om deel te nemen en die de eerste (soms chaotische) bijeenkomsten in goede banen leiden. Wat de baten van de participatie be­treft: een efficiënt verlopend participatieproces dat op korte termijn uitmondt in voor iedereen zichtbare realisaties heeft een mobiliserend effect op de buurtbewoners (ook op de meer passieve wijken die in de beginfase geneigd zijn de kat uit de boom te kijken). Als mensen zien dat een concreet initia­tief (asfaltering van de wegen, aanleg van riolering, terbe­schikkingstelling van stromend water) een buurt in korte tijd niet enkel ’uit de modder’ trekt, maar ook integreert in het stedelijk weefsel (een verharde weg maakt de buurt ook toegan­kelijk voor het openbaar vervoer, de stedelijke vuilnisophaaldienst, voor zieken­wa­gens en politie; scholen en bedrijven worden beter bereikbaar!) dan zijn zij vlugger geneigd om in bij­eenkomsten hun deel van de koek op te eisen. Zodra de burgers echter gevraagd wordt om mee te werken aan minder concrete initiatieven, dan haakt een meer­derheid onder hen af.

Een voorbeeld in dit verband is de uitwerking van een nieuw stedelijk ’Master Plan’ dat o. m. de minimale breedte van een weg moest vastleggen (niet alle steegjes in de krottenwijken komen in aanmer­king voor asfalte­ring). Alhoewel dit ’Master Plan’ wel degelijk relevant was voor het dagelijkse leven van de buurtbewoners, zagen velen onder hen geen verband tussen die algemene kaderregelgeving en mogelijke verbeteringen in hun eigen wijk. Bijgevolg lieten ze zich niet meer zien op de volksvergaderingen. Sommige fracties binnen de Arbeiderspartij hebben daarom gewezen op de noodzaak van investeringen in de ’volkseducatie’.

Participatieve democratie als politiek-pedagogisch instru­ment

Deze wat radicalere fracties binnen de Arbeiderspartij vatten het Participatieve Budget niet louter op als een interessant beleidsinstrument dat een efficiënter bestuur en dus ook een versterkte legitimiteit van dat bestuur mogelijk maakt. Zij beschouwen het in de eerste plaats als een pedagogisch instrument ter ontwikkeling van het politieke bewustzijn van de bevol­king die een meer fundamentele verandering van de Braziliaanse staat en samenleving mogelijk moet maken. Via participatie zouden mensen zich bewust worden van hun capaciteit om aan politiek te doen: ze zouden ervaring op doen in het onderhandelen, beslissingen leren nemen en ook een beter inzicht in allerlei politieke zaken krijgen. Hun zelfvertrouwen zou toenemen: alles ligt niet op voorhand vast, hun individuele mening en acties kunnen de collectieve besluitvorming beïnvloeden. Ze zouden ook gaan beseffen dat ze met bewoners van andere wijken, districten, ... gemeenschappelijke belangen hebben, maar dit besef zou wel veronderstellen dat ze zich niet blind staren op hun eigen particuliere situatie. Men zou een sociale ont­vankelijkheid ontwikkelen, een ’enlarged thinking’ dat het hen mogelijk zou maken het eigen perspectief te overstijgen en zich in te leven in de positie van anderen. Men zou verbanden leren leggen tussen het concrete en het abstracte, tussen het lokale en het globale. Zo zou men na verloop van tijd kunnen inzien dat het tekort aan middelen van de gemeentelijke overheid iets te maken heeft met een onrechtvaardig belastingsysteem of dat de nationale overheid de gemeenten financieel niet kan ondersteunen, omdat een groot deel van haar inkomsten gespendeerd moeten worden aan de aflossing van buitenlandse schulden. Op dat moment zouden de mensen niet enkel mobiliseerbaar zijn voor het lokale Participa­tieve Budget, maar ook het belang inzien van buitenparle­mentaire mobilisaties voor een rechtvaardiger maatschappelijke en mondiale orde. Dit zou uiteindelijk moeten leiden tot een gelaag­de participatieve democratie die via overleg en discussie op de verschillende niveaus, eventueel gepaard gaande met buiten­parlementaire strijd, tot nieuwe overeenkomsten en maatschap­pelijke schikkingen moet proberen te komen.

Het moeilijke evenwicht tussen representatieve en partici­patieve democratie

In de beginfase van de Arbeiderspartij werd het participatieve budget nog gezien als een instrument in een revolutionaire overgangsstrategie, waarbij de organen van de directe democra­tie op termijn die van de representatieve democratie moesten vervangen. Nu overheerst de overtuiging dat de directe demo­cratie niet gezien mag worden als een alternatief voor de representatieve, maar eerder als een soort van aanvulling en aansporing van deze laatste. Sommigen spreken van een soort Vierde Macht - naast de wetgevende en de (in Brazilië dominerende) uitvoerende en rechterlijke macht - die ervoor moet zorgen dat de samenleving ’gemaakt’ wordt samen met de burgers en NIET in hun plaats. Het Participatieve Budget is één van de mogelijke uitdrukkingsvormen van deze Vierde Macht, zoals bijvoorbeeld referenda of burgerjuries waarmee in andere landen geëxperi­menteerd wordt.

Het grootste gevaar dat deze Vierde Macht in Brazilië bedreigt, is haar geleidelijke en geluidloze inkapseling door de uitvoe­rende macht. Onderzoekers stelden vast dat in de eerste fase van het participatieve proces de positie van de ’civiele maatschappij’ (stedelijke sociale bewegingen) ten aanzien van de overheid versterkt wordt. Maar daarna werd de situatie ambivalenter: er ontstond een groep van getalenteerde niet-professionele politici die in staat waren te onderhandelen met de gekozen politici en tevens hun medewijkbewoners effectief konden mobiliseren. Vanaf dat moment dreigden de sociale bewe­gingen hun eigen dynamiek te verliezen en zich te laten mee­slepen door de logica van het participatieproces (terwijl er toch heel wat fundamentele (sociaal-economische) problemen waren waarop deze logica geen vat had). Men heeft een aantal remedies tegen deze ’ontmachting van de Vierde macht’ uitge­dokterd: het verplichte rotatie-principe voor afgevaardigden in de participatieve structuren, het bindend mandaat dat echter breed genoeg wordt opgevat om overleg toe te laten, de niet-verloning van de afgevaardigden, het verbod voor ambtena­ren en gekozenen om functies op zich te nemen in de participatieve structuur. Ook is het bekend dat bepaalde fracties binnen de Arbeiderspartij (o. a. de militanten die actief zijn in de MST, de Beweging van Landloze Boeren) afstand blijven bewaren van de besturen van de Arbeiderspartij uit vrees meegesleurd te worden door de normalise­rende logica van onderhandelingen en compromissen, (terwijl de MST opteert voor directe actie: boerenmarsen en landbezettin­gen).

Het ’inkapselingsgevaar’ kan waarschijnlijk het best bedwongen worden door zich helder bewust te zijn van de risico’s (o.a. de pluche zetel-psychose) die participatie met zich meebrengt en door zich permanent het recht voor te behouden om ’autono­me’ acties te voeren, buiten de participatieve structu­ren om. Tegelijkertijd zal er voortdurend met de be­trokken basis overwogen moeten worden in hoeverre een stoel aan de onderhan­delingstafel een effectieve meerwaarde betekent bij de verwe­zenlijking van de nagestreefde doelstellingen.